DOCUMENTO CONPES DNP-3199-DDS-SES-MINSEGURIDADSOCIAL

(Bogotá, septiembre 30 de 2002)

DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN

EMPLEO:

UN RETO DE COOPERACIÓN

Documento original: CONPES DNP-3199-DDS-SES-MINSEGURIDADSOCIAL

I. INTRODUCCIÓN

El objeto de este documento es presentar al CONPES un diagnóstico del mercado laboral colombiano y someter a su consideración una serie de políticas conducentes a aliviar el problema de desempleo del país. Algunas de estas medidas están contenidas en el proyecto de ley sobre empleo y protección social: “Para Promover la Empleabilidad y Desarrollar la Protección Social”. Otras medidas involucran ajustes a programas existentes de protección social y otras más la creación de nuevos programas.

El documento describe las políticas propuestas y evalúa su impacto en términos de generación de empleo, presenta una evaluación del efecto combinado de las políticas y concluye con algunas recomendaciones de política.

II. ANTECEDENTES

El desempleo se ha convertido en uno de los problemas más graves y complejos que enfrenta el país. La gravedad radica en la magnitud y la persistencia de un fenómeno con devastadoras consecuencias sociales. La complejidad radica en la multiplicidad de causas, asociadas tanto con el reciente periodo recesivo (desempleo cíclico) como con el desequilibrio entre las habilidades demandadas por el sector productivo y las encontradas en la fuerza de trabajo (desempleo estructural).

Cada año ingresan a la fuerza laboral cerca de 370 mil personas por efecto del crecimiento de la población. Adicionalmente al crecimiento demográfico, desde 1998 han ingresado a la fuerza de trabajo más de 600 mil personas cada año. En contraste, el crecimiento promedio del empleo ha sido de 470.000 personas por año. Este desequilibrio llevó a un incremento de la tasa de desempleo de 12% en 1998 a 16% en junio de 2002. Aunque el desempleo ha afectado a todos los grupos sociales, sigue estando concentrado entre los más pobres: aumentó de 25% a 31% entre 1998 y 2001 para los hogares de los dos primeros deciles y de 4% al 7% para los hogares del último decil. Entre 1998 y 2000, los ingresos han caído por encima del 35% para los segmentos más pobres y por debajo de 6% para los más ricos.

Resulta particularmente preocupante el aumento de las tasa de desempleo de los jefes de hogar. Los índices de desempleo para este grupo, históricamente bajos, comenzaron a crecer levemente desde 1993, tendencia que se ha mantenido hasta el presente (Gráfico 1). La preocupación radica en que el salario de los jefes es la única fuente de ingresos de muchas familias. No sorprende, entonces, que la probabilidad de caer bajo la línea de pobreza aumenta sustancialmente cuando el jefe del hogar pierde su empleo. El aumento del desempleo de los jefes ha llevado a que otros miembros del hogar ingresen al mercado laboral para tratar de preservar el ingreso familiar. Ello ha ocasionado la deserción escolar de muchos jóvenes(1). La deserción tiene dos efectos. En el corto plazo presiona la oferta laboral y aumenta la tasa de desempleo. En el largo plazo, afecta la acumulación de capital humano con consecuencias adversas para el desarrollo del país.

Gráfica No. 1

< GRAFICA NO INCLUIDA. VER ORIGINAL EN PDF EN LA CARPETA “ANEXOS” >

El crecimiento económico sostenido es el mejor camino para generar empleo y mejorar las condiciones de vida de la población, como lo sugiere la correlación entre el crecimiento del PIB y del empleo (Gráfico 2). Estimaciones del DNP han mostrado, al respecto, que dadas las perspectivas de crecimiento económico de los próximos años, los niveles de desempleo estarán muy lejos de los observados durante la primera mitad de los años noventa. Incluso la situación puede empeorar respecto a los niveles actuales.

Gráfica No. 2

< GRAFICA NO INCLUIDA. VER ORIGINAL EN PDF EN LA CARPETA “ANEXOS” >

Si la economía crece según las proyecciones actuales del Departamento Nacional de Planeación(2), la tasa de desempleo se ubicaría alrededor de 14.3% en 2006 (Cuadro 1 - Escenario 1). Si la economía crece según lo estimado por la Contraloría General de la Nación(3), el desempleo llegaría a 22.4% en 2006 (Cuadro 1 – Escenario 2)(4). En síntesis, aún con tasas de crecimiento optimistas, el desempleo no llegaría a niveles muy inferiores a los actuales. Sólo con tasas de crecimiento sostenidas del 5.2% será posible reducir la tasa de desempleo a un dígito.

Cuadro No. 1

< CUADRO NO INCLUIDO. VER ORIGINAL EN PDF EN LA CARPETA “ANEXOS” >

Así las cosas, se requiere no sólo que la economía retorne a tasas de crecimiento sostenidas por encima de 5%, sino también el diseño y la puesta en marcha programas que incentiven la generación de empleo y mitiguen los efectos perversos del desempleo. En otras palabras, se requiere i) alcanzar mayores niveles de crecimiento económico, ii) fortalecer el sistema educativo y de capacitación técnica y iii) fomentar la iniciativa privada, fortaleciendo y creando nuevos esquemas de promoción sectorial: sistemas de microcrédito para las microempresas, capitales semillas, promoción de sectores líderes en el comercio internacional, mayor inversión en ciencia y tecnología, entre otros. Es prioritario, asimismo, dotar al aparato productivo de instrumentos más ágiles de manejo del tiempo y de las relaciones contractuales. Al respecto, se necesita iv) una actualización de las normas laborales que creen nuevas formas de relación entre trabajadores y empresarios para promover al máximo la contratación de nuevas plazas de empleo. Por último, es prioritario, v) crear y mejorar los mecanismos necesarios para proteger a la población más vulnerable de los efectos de las crisis económicas.

III. PROMOCIÓN DE LA EMPLEABILIDAD

La recuperación del empleo requiere una combinación ecléctica de políticas e iniciativas. En particular, incumbe crear las condiciones para un mejor ambiente de cooperación entre trabajadores y empresarios, de un lado, y entre ocupados y desocupados, del otro. El proyecto de ley “Para Promover la Empleabilidad y Desarrollar la Protección Social” recoge varios de estos aspectos, y propone una serie de iniciativas con una visión integral: no sólo crea instrumentos para una mayor adaptabilidad del mercado laboral, sino que al mismo tiempo plantea una serie de esquemas de protección social (Anexo 1).

Lo propuesto tendrá efectos positivos sobre la creación de nuevos empleos en el corto y largo plazo, y fortalecerá la cooperación social. A continuación se presentan, para cada política, los impactos sobre la generación de nuevos empleos y el monto de recursos que se destinarán a financiar los esquemas de protección social. El cálculo de los impactos sobre el empleo tiene en cuenta los efectos dinámicos de las medidas sobre la demanda de empleo. En otras palabras, se recoge no sólo el efecto instantáneo sobre el empleo, sino los efectos esperados en los años siguientes.

Cabe anotar que los cálculos dependen de manera crucial de una serie de parámetros, en particular de la elasticidad del empleo a los costos laborales. Varios expertos en mercado laboral han estimado dicha elasticidad en alrededor de -0.3(5). Esto implica que por cada 10 puntos porcentuales que disminuyan los costos laborales, la demanda de trabajo crecerá en 3 puntos. Esta es la elasticidad empleada en la estimación de los impactos sobre el empleo en el primer año; para los años siguientes se estima una nueva elasticidad que tiene en cuenta los efectos dinámicos(6).

Los cálculos sugieren que la elasticidad de largo plazo del empleo a los costos laborales es mucho mayor que la de corto plazo(7). Esta elasticidad es de 0.41 en el segundo año y va aumentando anualmente hasta estabilizarse alrededor de 0.7 al cabo de 7 años (Gráfico 3). A continuación se exponen varias consideraciones alrededor de cada una de las medidas contempladas en el proyecto, así como el efecto de cada medida sobre la generación de empleo.

Gráfica No. 3

< GRAFICA NO INCLUIDA. VER ORIGINAL EN PDF EN LA CARPETA “ANEXOS” >

Eliminación de recargos

La definición de trabajo nocturno actual y la tasa de liquidación de recargos por trabajo nocturno, horas extras, dominicales y festivos no está acorde con la realidad de muchas empresas. Ello es especialmente cierto en las empresas de servicios (comercio, restaurante, hoteles, etc.) cuya jornada habitual se extiende más allá de las 6 p.m. Esto hace que las empresas incurran en sobrecostos que afectan la posibilidad de enganchar nuevos trabajadores, lo que, a su vez, reduce la demanda por empleo. Según los cálculos, la eliminación de los recargos contemplados en el proyecto de ley podría generar alrededor de 50.000 empleos en el primer año, 20.000 en el segundo, y 16.000 y 13.000 en el tercero y cuarto años, respectivamente(8).

Reducción de costos de despido

Otro punto que toca el proyecto de Ley son las indemnizaciones por despido sin justa causa. Los costos de despido han sido, históricamente bastante altos en el país y, para los trabajadores con más de 10 años de antigüedad, se incrementaron aun más después de la introducción de la Ley 50 de 1990(9). Actualmente la ley contempla la duplicación de los costos de despido una vez el trabajador supera los diez años de antigüedad, lo cual se ha convertido en un freno a la generación de empleo y ha creado incentivos en contra de la estabilidad laboral. Sin duda, la disminución de los costos de despido promoverá la contratación de trabajadores y aumentará la estabilidad laboral. Según los cálculos, la reducción de los costos de despido generaría 79.000 empleos en el primer año, y 30.000, 24.000 y 19.000 empleos, en los años subsiguientes(10).

Reducción de aportes parafiscales

Una propuesta adicional tiene que ver con la modificación al régimen especial de aportes que exoneraría del pago de las contribuciones para el SENA, el ICBF y las Cajas de Compensación Familiar (9 puntos de la nómina) a las empresas que empleen expresidiarios, personas con discapacidades, reinsertados, jóvenes entre 18 y 25 años, mayores de 50 años y jefes de hogar. Esta medida estimulará el enganche de la población más vulnerable. Según los cálculos, la reducción de los aportes parafiscales crearía 50.000 empleos durante el primer año, y 19.000, 15.000 y 12.000 en los años subsiguientes.

Así, la implementación conjunta de las tres medidas mencionadas generaría aproximadamente 160.000 nuevos empleos durante el primer año, hasta llegar a un acumulado de 310.000 en el cuarto año (Cuadro 2). Estos estimativos tienen en cuenta los empleos perdidos como resultado del aumento de costos debido al aumento de 5 días hábiles en el período de vacaciones contemplado en el proyecto de ley.

Cuadro No. 2

< CUADRO NO INCLUIDO. VER ORIGINAL EN PDF EN LA CARPETA “ANEXOS” >

Adicionalmente, el proyecto contiene una serie de disposiciones que fortalecen los mecanismos de solidaridad y protección social. Crea un sistema de protección al cesante que le devuelve la intención original a las cesantías. Contempla varios mecanismos de protección a los desempleados por medio de las Cajas de compensación y el SENA. Esta última entidad destinará medio punto de las contribuciones parafiscales ($130.000 millones) para la capacitación de población desempleada, y las Cajas de Compensación destinarán 5% de su recaudo ($6000 millones) para programas de microcrédito. Estos programas permitirían capacitar cerca de 110.000 desempleados al año y financiar entre 8.000 y 10.000 pequeños empresarios.

IV.   APOYO AL EMPLEO

Las secciones anteriores ponen de presente que aun con un escenario de crecimiento relativamente optimista y con la adopción de las políticas de empleabilidad planteadas en el proyecto de ley, los niveles de desempleo seguirán siendo muy altos. Por lo tanto, es importante contar con (i) programas de protección a los desempleados e (ii) incentivar la vinculación de nuevos empleados por parte de pequeños y medianos empresarios.

El primer tipo de programas contempla la modificación el programa “Empleo en Acción”. Este programa financia proyectos de infraestructura social básica intensivos en mano de obra no calificada. Actualmente, y contradiciendo el propósito inicial, buena parte de los recursos se destinan a financiar materiales. La propuesta contempla la inclusión de actividades de carácter social y comunitario con el fin de focalizar la inversión y dirigirla hacia la financiación de personas desempleadas(11). Una vez se agoten los recursos existentes, se podrá solicitar un crédito de follow-up a la banca multilateral para financiar extensiones del programa.

El segundo programa comprende un subsidio directo al empleo financiado con recursos de crédito y del SENA. Dicho subsidio será como máximo por seis meses para cada beneficiario. Cabe señalar, sin embargo, que el subsidio sólo será efectivo si iguala o supera la diferencia entre el mínimo legal y el salario de enganche para trabajadores poco calificados. Según los cálculos (Cuadro 3), el salario para trabajadores poco calificados es igual al 71% de un salario mínimo legal. Por lo tanto, para ser efectivo, el programa debería subsidiar entre $90.000 y $100.000 por trabajador (0.29 ? salario mínimo).

Cuadro No. 3

< CUADRO NO INCLUIDO. VER ORIGINAL EN PDF EN LA CARPETA “ANEXOS” >

La población objetivo de ambos programas serán las personas desempleadas, en especial los jefes de hogar con hijos menores de edad o discapacitados. Como se argumentó anteriormente, garantizar el ingreso a ese grupo de personas tiene un gran impacto sobre la mitigación de los efectos adversos del desempleo (deserción escolar, mayor presión sobre la oferta laboral, pérdida en la acumulación de capital humano, trabajo infantil). Por tal razón, el beneficiario deberá comprometerse a mantener sus niños en el sistema escolar y asistir a los controles de crecimiento, desarrollo y a las vacunaciones de sus hijos menores de cinco años.

El segundo programa dará un subsidio temporal al empleo dirigido a las microempresas y a las pequeñas y medianas empresas (Mipymes) que generen puestos de trabajo a jefes de hogar. El subsidio tendrá por objeto coadyuvar a la empresa para que ésta pague a las personas beneficiarias los salarios y los aportes a la seguridad social. Las empresas tendrán que mantener como mínimo el mismo número de trabajadores que tenían cuando se inscribieron en el programa. El Estado pagará a la empresa el subsidio por trabajador contratado por el tiempo máximo definido en el programa. En ningún caso el otorgamiento del subsidio generará responsabilidad por parte del Estado frente a los trabajadores por el pago oportuno de salarios prestaciones sociales y aportes, los cuales serán responsabilidad de los respectivos empleadores.

El Ministerio de Trabajo y Seguridad Social reglamentará la parte operativa del programa, así como los controles y sanciones para beneficiarios y empleadores que falseen información e incurran en prácticas que no se ciñan a los lineamientos del programa. Se debe propender por una reglamentación ágil, transparente y con el máximo impacto sobre la población objetivo. El Ministerio establecerá un registro único nacional de beneficiarios y de empleadores. Estos últimos deberán certificar el número de empleados con anterioridad a su ingreso al programa. Así mismo se establecerán esquemas de control social por parte de los trabajadores para evitar prácticas indebidas.

Es importante que el Ministerio de Trabajo analice y encuentre los mecanismos legales que le permitan al Estado realizar las transferencias del subsidio a las empresas, sin que ello implique una violación a la jurisprudencia actual. Adicionalmente, el programa deberá contribuir al fortalecimiento de la iniciativa y los circuitos institucionales del nivel local. En ese sentido, se privilegiarán las regiones del país que presenten propuestas de fortalecimiento de las redes locales entre empresarios trabajadores y Estado, de tal forma que se promueva un esquema sostenible de cooperación hacia el futuro. Igualmente, serán tenidos en cuenta los Municipios que amparados en las disposiciones de la Ley 715 de 2002, destinen parte del presupuesto del Sistema General de Participaciones para cofinanciar los programas. Se propone que los municipios asignen el 2% de las transferencias a los programas para las actividades comunitarias.

Con US$100 millones al año como financiación del programa se podrían subsidiar alrededor de 220.000 empleos. Si ello se suma a los impactos de la reforma laboral ya mencionados, la tasa de desempleo estaría alrededor del 12.5% en 2006. Adicionalmente, el programa de capacitación, a ser financiado con recursos del SENA, contribuiría a llevar la tasa de desempleo a 12.0%.

Gráfica No. 4

< GRAFICA NO INCLUIDA. VER ORIGINAL EN PDF EN LA CARPETA “ANEXOS” >

Finalmente, si tenemos en cuenta el efecto del aumento de la cobertura educativa en básica, la tasa de desempleo se ubicaría en 10.3%. En síntesis, las reformas y programas contemplados generarían 1.2 millones de empleos y contribuirían a la capacitación de 440 mil jóvenes (Cuadro 4).

Cuadro No. 1

< CUADRO NO INCLUIDO. VER ORIGINAL EN PDF EN LA CARPETA “ANEXOS” >

Es importante anotar que los estimativos anteriores suponen que los costos laborales se mantienen constantes en términos reales. Se supone, en particular, que el incremento del salario mínimo no debe superar las expectativas inflacionarias. Aumentos de los salarios reales reducirían los avances presentados en el Gráfico 5.

V. POLÍTICA SALARIAL

Varios estudios han mostrado que el incremento en el salario real aumenta los costos de producción y disminuye el empleo. Para Colombia, el estudio más reciente muestra que un incremento en el salario mínimo de 10% aumenta la probabilidad de perder el empleo en 2.3%(12). Por supuesto, estos efectos son más nocivos sobre los trabajadores que tienen un salario cercano al mínimo o indexado a éste. Esto implica que los efectos son regresivos y empeoran la distribución del ingreso.

Durante 1999, la tasa de desempleo aumentó en promedio 4% respecto al nivel del año anterior. El desfase entre la inflación y el incremento del salario mínimo explica el 35% de este aumento. Ello sugiere, entre otras cosas, que la política salarial es un componente clave dentro de la política de empleo. Por consiguiente, se recomienda que el incremento del salario mínimo tenga en cuenta dos factores fundamentales: 1) la inflación esperada debe incorporarse dentro del cálculo, y 2) las ganancias en productividad deben incorporarse en el cálculo del incremento del salario mínimo por cuanto parte de este aumento es un esfuerzo neto de los trabajadores.

En términos generales, cuando la economía este por debajo de su potencial (PIB potencial), los incrementos deben ser moderados. Cuando la economía recupere su potencial, los incrementos podrán ser altos como una muestra de la solidaridad entre trabajadores y empleadores. De igual forma, los gerentes de la Empresas Industriales y Comerciales del Estado deben seguir este tipo de lineamientos cuando negocien los aumentos salariales en las convenciones colectivas de trabajo de sus respectivas empresas.

VI. RECOMENDACIONES

El Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y el Departamento Nacional de Planeación recomiendan al CONPES:

1. Solicitar al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, al Departamento Nacional de Planeación y al Fondo de Inversiones para la Paz revisar el funcionamiento de los programas de la Red de Apoyo Social y dar directrices acerca de los cambios necesarios para lograr un mayor impacto de los mismos sobre la población beneficiaría.

2. Solicitar al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social las gestiones necesarias para construir un sistema protección y seguridad social integral, que mejoré las condiciones sociales y económicas de todos los colombianos y, simultáneamente, permita la socialización de los riesgos sociales y laborales. En esa vía, el Ministerio promoverá las medidas necesarias para aumentar la empleabilidad y la cooperación laboral entre los colombianos.

3. Adoptar la creación del programa de apoyo al empleo de los jefes de hogar desempleados con base en los lineamientos propuestos en este documento y preparar un plan de financiamiento de corto plazo.

4. Autorizar al Gobierno Nacional para contratar ampliar empréstitos externos con la banca multilateral, con destino a la ejecución del programa de apoyo al empleo de jefes de hogar.

5. Solicitar al Ministerio de Trabajo de Trabajo y Seguridad Social:

a) La elaboración del manual operativo, controles y sanciones que reglamenten el programa de apoyo al empleo de los jefes de hogar, de acuerdo con los lineamientos del presente documento.

b) Realizar la preparación de la solicitud de crédito correspondiente, trabajando en coordinación con el Departamento Nacional de Planeación y el Ministerio de Hacienda y Crédito público.

c) Definir el cronograma y las actividades para la puesta en operación del programa.

d) Elaborar, junto con el Ministerio de Hacienda y Crédito público, la reglamentación del uso de las transferencias territoriales para “promover el empleo y la protección social” de que trata la ley 715 de 2001, con base en lo señalado en este documento.

6. Solicitar al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, al Departamento Nacional de Planeación y al Ministerio de Hacienda y Crédito público ceñirse a las recomendaciones que en materia de política salarial establece este Conpes.

ANEXO 1

PRINCIPALES MEDIDAS DEL PROYECTO DE LEY DE EMPLEABILIADAD

< ANEXO NO INCLUIDO. VER ORIGINAL EN PDF EN LA CARPETA “ANEXOS” >

____________________

(1) Según estimativos recientes, 12% de los hogares afectados por el desempleo reportan que al menos un miembro se vio forzado a abandonar sus estudios. Véase Gaviria (2002), “Los que suben y los que bajan. Educación y movilidad social en Colombia.” Alfa y Omega editores, Bogotá, Colombia.

(2) 1.2% en 2002, 2.5% para 2003, 3.3% en 2004, 3.9% en 2005 y 4.4 para 2006.

(3) 0.6% para 2002, -0.6% en 2003, 1.4% para 2004, 1.4% en 2005 y 0.4% para 2006.

(4) Los porcentajes respectivos serían 16.3 y 24.1 para las trece principales ciudades.

(5) Véase Núñez (2002). “La demanda laboral en Colombia”, Mimeo, CEPAL, Bogotá, Colombia.

(6) Si la elasticidad se mantiene inalterada la creación de empleo sería exclusiva del primer año, pero si la elasticidad aumenta, los efectos perdurarán y el aumento se mantendrá por varios años.

(7) Para establecer el efecto dinámico sobre la elasticidad, se estimó un modelo estadístico que permite calcular las interacciones entre variables cuando. El modelo permite también calcular la evolución de una variable (la elasticidad empleo-PIB) cuando ocurre un cambio estructural en otra (caída en los costos).

(8) El cálculo de empleos generados se hace estimando la disminución porcentual de los costos, a la cual le aplicamos una elasticidad empleo-PIB de 0.3 el primer año, y para cada uno de los siguientes años usamos la ganancia adicional en la elasticidad que calculamos anteriormente. Con esto tenemos el crecimiento porcentual en el empleo, que lo aplicamos a cada uno de los grupos de trabajadores relevantes.

(9) Los costos de despido pasaron de 10.5 meses de salario a 13.5.

(10) Se uso un procedimiento similar y las mismas elasticidades al descrito en la nota anterior.

(11) Los beneficiarios deberán participar voluntariamente en el desarrollo de actividades de servicio social de la comunidad, organizadas por los municipios, juntas de acción comunal y otras que gestione la comunidad organizada, o en actividades de capacitación

(12) Núñez y Bonilla (2001), “¿Quiénes se perjudican con el salario mínimo en Colombia?”, Coyuntura Social, No. 24, Fedesarrollo, Bogotá, Colombia.