En sentencia de 15 de enero de 2003 la Sala expuso las siguientes consideraciones sobre la distribución de competencias entre la Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo y las Secciones respectivas, respecto de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad contra decretos dictados por el Gobierno Nacional: [...] El Consejo de Estado ejerce sus competencias jurisdiccionales por medio de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, ya sea en Sala Plena, ya a través de alguna de sus secciones. Tratándose de la decisión de acciones de nulidad por inconstitucionalidad, el artículo 97-7 del CCA (según fue modificado por el art. 33 de la Ley 446) distribuyó la competencia entre la Sala Plena y las Secciones, reservando a la Sala Plena las concernientes a decretos (i) de carácter general, (ii) cuya inconformidad con el ordenamiento jurídico se establezca mediante confrontación directa, y (iii) que no obedezcan a función propiamente administrativa. Cuando el decreto acusado no reúna estas tres condiciones, el fallo corresponde a la Sección respectiva. La Corte Constitucional, en sentencia C-560/99, declaró exequible el aparte del artículo 33 de la Ley 446 que señaló las características que debe reunir un decreto para estar deferido a la Sala Plena […]». No se alega únicamente violación de normas de la Constitución, sino también de normas legales. Además, la función que se ejerce es administrativa.
COMISION DE REGULACION DE ENERGIA Y GAS - Reseña de su origen; regulación constitucional y legal: naturaleza
Debe la Sala comenzar por una breve reseña de los orígenes de la Comisión de Regulación de Energía y Gas y de la regulación constitucional y legal de sus funciones, por ser el contexto normativo bajo el cual deben examinarse las censuras. El artículo 370 CP precisa que las políticas de la administración en materia de servicios públicos domiciliarios corresponde al Presidente de la República, a su tenor se lee: (…). Los artículos 68 de la Ley 142 de 1994, 21 (inciso final) y 23 de la Ley 143 de 1994, que se invocan como violados, disponen: [...] LEY 142 DE 1994 Artículo 68.- Delegación de funciones presidenciales a las Comisiones. [...] LEY 143 DE 1994 Artículo 21.- La Comisión de Regulación Energética, creada por el artículo 10 del Decreto 2119 de 1992, se denominará Comisión de Regulación de Energía y Gas y se organizará como Unidad Administrativa Especial del Ministerio de Minas y Energía, y estará integrada de la siguiente manera: (…). Artículo 23.- Para el cumplimiento del objetivo definido en el artículo 20 de la presente ley, la Comisión de Regulación de Energía y Gas con relación al servicio de electricidad tendrá las siguientes funciones generales: (…). En el caso en estudio, por especialidad, también son relevantes el Decreto 070 de 2001 «por el cual se modifica la estructura del Ministerio de Minas y Energía», y los artículos 59 y 61 de la Ley 489 de 1998, que establecen: (…). El artículo 69 de la Ley 142 de 1994 creó, como unidad administrativa especial, la Comisión de Regulación de Energía y Gas Combustible, la cual, según dispone esa misma norma, está adscrita al Ministerio de Minas y Energía. Significa lo anterior que es una repartición del Ministerio que carece de personería jurídica, asimismo lo preceptúa el artículo 67 de la Ley 489 de 1998: [...] Artículo 67. ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO DE UNIDADES ADMINISTRATIVAS ESPECIALES. Las Unidades Administrativas Especiales son organismos creados por la ley, con la autonomía administrativa y financiera que aquélla les señale, sin personería jurídica, que cumplen funciones administrativas para desarrollar o ejecutar programas propios de un ministerio o departamento administrativo.
DELEGACION DE FUNCIONES DEL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA - Comisión de Regulación de Energía y Gas: legalidad de la facultad del Ministerio de Minas para dirimir empates en la CREG / COMISION DE REGULACION DE ENERGIA Y GAS - Legalidad de la facultad del Ministerio de Minas para dirimir empates
No advierte la Sala que al expedir la norma acusada el Presidente de la República violara la normativa sobre delegación de funciones ni desconociera las funciones propias de la CREG, pues es sabido que conforme al numeral 11 del artículo 189 CP le compete ejercer la potestad reglamentaria, entendida como la facultad para expedir decretos, resoluciones y órdenes necesarias para la cumplida ejecución de las leyes. El contenido normativo acusado es desarrollo de esta atribución pues se endereza a asegurar el cabal funcionamiento de la Comisión, evitando que esta sufra parálisis, por falta de un procedimiento para dirimir los empates en las votaciones. De igual forma, por mandato de los artículos 211 CP y 12 de la Ley 489 de 1998 el delegante o «la autoridad competente puede en cualquier tiempo reasumir la competencia y revisar los actos expedidos por el delegatario». Consta en los considerandos del acto acusado que adolece de un «vacío» la Resolución CREG 063 de 1999, aprobada por el Decreto 2461 de 1999, por la cual se establecieron los Estatutos y el Reglamento Interno de la Comisión, que fue subsanado por el Presidente de la República en ejercicio de su potestad de revisar los actos expedidos por su delegataria, la CREG, disponiendo que el Ministro de Minas y Energía dirimiría los empates. La inconformidad del actor recae en la designación del Ministro de Minas y Energía como encargado de dirimir los empates que se susciten en el interior de la CREG. Al respecto es pertinente el artículo 208 CP, en que se lee: [...] Artículo 208.- Los ministros y los directores de departamentos administrativos son los jefes de la administración en su respectiva dependencia. Bajo la dirección del Presidente de la República, les corresponde formular las políticas atinentes a su despacho, dirigir la actividad administrativa y ejecutar la ley. Para la Sala es ajustado a la Constitución y a la ley que sea el Ministro de Minas y Energía quien dirima los empates que se presenten en el interior de la CREG, pues es apenas lógico que la última decisión la tenga quien dirige la política del sector energético por designación del Presidente de la República. Es consecuencia obligada de la condición de «jefe de la administración en su respectiva dependencia» que le atribuye el artículo 208 CP. Fuerza es, entonces denegar las pretensiones de la demanda, pues lejos de contrariar precepto constitucional o legal alguno, el contenido normativo acusado se ciñe en un todo a sus mandatos, y es cabal ejercicio de las atribuciones del Presidente de la República.
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE
Radicación número: 11001-03-24-000-2003-0130-01
Actor: JORGE MANUEL DELGADO ROCHA
Demandado: MINISTERIO DE MINAS Y ENERGIA
Referencia: ACCION DE NULIDAD
Se decide en única instancia la acción de nulidad interpuesta por el ciudadano JORGE MANUEL DELGADO ROCHA contra el Decreto 314 de 2002 (26 de febrero), expedido por el Gobierno Nacional, «por el cual se dicta una disposición para dirimir empates en la toma de decisiones de la Comisión de Regulación de Energía y Gas».
1. LA DEMANDA
1. EL ACTO ACUSADO
El texto del Decreto 314 de 2002, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 44725 de 2002 (28 de febrero) es el siguiente:
(febrero 26)
"La ley señalará las funciones que el Presidente de la República podrá delegar en los ministros, directores de departamentos administrativos, representantes legales de entidades descentralizadas, superintendentes, gobernadores, alcaldes y agencias del Estado que la misma ley determine. Igualmente, fijará las condiciones para que las autoridades administrativas puedan delegar en sus subalternos o en otras autoridades.
"La delegación exime de responsabilidad al delegante, la cual corresponderá exclusivamente al delegatario, cuyos actos o resoluciones podrá siempre reformar o revocar aquel, reasumiendo la responsabilidad consiguiente".
Que el artículo 68 de la Ley 142 de 1994 "por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones" establece que:
"El Presidente de la República señalará las políticas generales de
administración y control de eficiencia de los servicios públicos domiciliarios, que le encomienda el artículo 370 de la Constitución Política, y de los demás a los que se refiere esta ley, por medio de las Comisiones de Regulación de los servicios públicos, si decide delegarlas, en los términos de esta ley.
"Las normas de esta ley que se refieren a las Comisiones de Regulación se aplicarán si el Presidente resuelve delegar la función aludida; en caso contrario, el Presidente ejercerá las funciones que aquí se atribuyen a las Comisiones"
Que mediante Decretos 1524 del 15 de julio de 1994 y 2253 del 6 de octubre de 1994 el Presidente de la República delegó en la Comisión de Regulación de Energía y Gas las funciones a las que se refiere el artículo 68 de la Ley 142 de 1994;
Que en desarrollo de los artículos 73-17 de la Ley 142 de 1994 y 21 de la Ley 143 de 1994, al Gobierno Nacional le corresponde aprobar los estatutos y el reglamento interno de la Comisión de Regulación de Energía y Gas;
Que el Presidente de la República mediante Decreto 2461 del 8 de diciembre de 1999 aprobó la Resolución CREG 063 del 25 de noviembre de 1999, por la cual se establecen los Estatutos y el Reglamento Interno de la Comisión;
Que la Resolución CREG 063 de noviembre 25 de 1999, aprobada por el Decreto 2461 de 1999, presenta un vacío normativo en tanto no consagra regla alguna para dirimir los empates que se presentan en el seno de la Comisión cuando se pretenden tomar sus decisiones por votación;
Que se requiere adoptar una regla para dirimir empates en razón a que es necesario prevenir e impedir la parálisis en la toma de decisiones de la Comisión, las cuales son esenciales para garantizar la sostenibilidad de los servicios públicos de su competencia;
Que de conformidad con los artículos 211 de la Constitución Política y 12 de la Ley 489 de 1998, el Presidente de la República en su condición de delegante de las funciones a la Comisión de Regulación de Energía y Gas, CREG, mediante los Decretos 1524 y
2253 de 1994, tiene la facultad de reasumir tales funciones para efectos de revisar y reformar los actos dictados por el delegatario, y como quiera que existe un vacío normativo, se hace necesario reasumir temporalmente la delegación conferida a la CREG, a fin de adicionar una disposición que dirima los empates en la Comisión;
Que el Decreto 1905 de 2000, por el cual se modifican los Estatutos y el Reglamento de Funcionamiento de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico prevé una regla para dirimir desempates, la cual puede igualmente ser aplicada para la CREG, cuyo texto expresa:
"(...) En caso de empate, se volverá a discutir y a votar el tema objeto de la decisión en la sesión inmediatamente siguiente. En el evento de subsistir el empate decidirá el Presidente de la Comisión",
En caso de empate, se volverá a discutir y a votar el tema objeto de la decisión en la sesión inmediatamente siguiente. En el evento de subsistir el empate decidirá el Ministerio de Minas y Energía.
Artículo 2º. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación y deroga las normas que le sean contrarias».
El actor invoca como violados los artículos 211 y 367 de la Constitución Política, 68 de la Ley 142 de 1994, 21 y 23 de la Ley 143 de 1994 y 12 de la Ley 489 de 1998.
Sostiene que el Presidente de la República carecía de competencia para adicionar el Reglamento de la Comisión de Regulación de Energía y Gas –(CREG) con una norma para resolver empates, pues compete a la misma Comisión expedir su reglamento interno.
El Presidente de la República violó las normas sobre delegación porque declaró haber reasumido una función que nunca delegó, y porque desconoció que solo puede delegar las funciones de que es titular como suprema autoridad administrativa.
Se incurrió en falsa motivación puesto que el Ministro de Minas y Energía no puede resolver en forma imparcial los empates, ya que representa una de las posiciones sobre el tema debatido.
Alega que la circunstancia de que los estatutos de la Comisión de Agua prevean la misma regulación normativa no desmiente la flagrante inconstitucionalidad e ilegalidad del decreto acusado.
II. CONTESTACIÓN
El Ministro de Minas y Energía, mediante apoderado, opuso que el artículo 370 CP autoriza expresamente al Presidente de la República para delegar en las comisiones la regulación de los servicios públicos domiciliarios.
Con cita de jurisprudencia constitucional puntualizó que esta delegación no puede ser de carácter general o abstracto, sino que requiere, de acuerdo con los procedimientos legales aplicables, de una manifestación expresa y concreta del Presidente de la República.
En desarrollo del artículo 68 de la Ley 142 de 1994, mediante Decretos 1524 y 2253 de 1994 el Presidente de la República delegó en las comisiones reguladoras la facultad de fijar las políticas generales de administración y control de eficiencia en los servicios públicos domiciliarios, las cuales reasumió para expedir la disposición acusada con miras a que la CREG pueda cumplir las funciones delegadas.
III. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO
El Procurador Primero Delegado ante el Consejo de Estado solicitó denegar las pretensiones de la demanda por no encontrar violación de las normas invocadas, que precisamente habilitan al Presidente de la República para llenar el vacío existente en el Reglamento Interno de la CREG asignando al Ministro de Minas y Energía la función de dirimir los empates.
Estima que si la Ley 143 de 1994 asignó a la CREG la función de elaborar su reglamento interno y someterlo a aprobación del Gobierno Nacional, en últimas es el Gobierno quien lo expide, y por tanto, puede introducirle las reformas, modificaciones o adiciones que considere necesarias para llenar los vacíos de que adolezca.
Plantea que así se considere que la elaboración del reglamento es función de la CREG, el Presidente de la República puede en cualquier momento reasumir las funciones delegadas a la comisión, pues así está dispuesto en los artículos 211 CP, 68 de la Ley 142, 21 y 23 de la Ley 143.
IV. CONSIDERACIONES
La Corte Constitucional, en sentencia C-560/99, declaró exequible el aparte del artículo 33 de la Ley 446 que señaló las características que debe reunir un decreto para estar deferido a la Sala Plena […]»
Debe la Sala comenzar por una breve reseña de los orígenes de la Comisión de Regulación de Energía y Gas y de la regulación constitucional y legal de sus funciones, por ser el contexto normativo bajo el cual deben examinarse las censuras.
El artículo 370 CP precisa que las políticas de la administración en materia de servicios públicos domiciliarios corresponde al Presidente de la República, a su tenor se lee:
Artículo 370.- Corresponde al Presidente de la República, señalar con sujeción a la ley, las políticas generales de administración y control de eficiencia de los servicios públicos domiciliarios y ejercer por medio de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, el control, la inspección y vigilancia de las entidades que los presten.
[...]»
Artículo 68.- Delegación de funciones presidenciales a las Comisiones. El Presidente de la República señalará las políticas generales de administración y control de eficiencia de los servicios públicos domiciliarios, que le encomienda el artículo 370 de la Constitución Política, y de los demás a los que se refiere esta ley, por medio de las comisiones de regulación de los servicios públicos, si decide delegarlas, en los términos de esta ley.
Las normas de esta ley que se refieren a las comisiones de regulación se aplicarán si el Presidente resuelve delegar la función aludida; en caso contrario, el Presidente ejercerá las funciones que aquí se atribuyen a las comisiones.
«[...] LEY 143 DE 1994
Artículo 21.- La Comisión de Regulación Energética, creada por el artículo 10 del Decreto 2119 de 1992, se denominará Comisión de Regulación de Energía y Gas y se organizará como Unidad Administrativa Especial del Ministerio de Minas y Energía, y estará integrada de la siguiente manera:
a) Por el Ministro de Minas y Energía, quien la presidirá;
b) Por el Ministro de Hacienda y Crédito Público;
c) Por el Director del Departamento Nacional de Planeación;
d) Por cinco (5) expertos en asuntos energéticos de dedicación exclusiva, nombrados por el Presidente de la República para períodos de cuatro (4) años.
[...]
La Comisión de Regulación de Energía y Gas expedirá su reglamento interno, que será aprobado por el Gobierno Nacional, en el cual se señalará el procedimiento para la designación del Director Ejecutivo de entre los expertos de dedicación exclusiva.
Artículo 23.- Para el cumplimiento del objetivo definido en el artículo 20 de la presente ley, la Comisión de Regulación de Energía y Gas con relación al servicio de electricidad tendrá las siguientes funciones generales:
a) Crear las condiciones para asegurar la disponibilidad de una oferta energética eficiente, capaz de abastecer la demanda bajo criterios sociales, económicos, ambientales y de viabilidad financiera, promover y preservar la competencia.
c) Definir la metodología para el cálculo de las tarifas por el acceso y uso de las redes eléctricas, y los cargos por los servicios de despacho y coordinación prestados por los centros regionales de despacho y el centro nacional de despacho;
q) Velar por la protección de los derechos de los consumidores, en especial los de estratos de bajos ingresos
(17 de enero)
Por el cual se modifica la estructura del Ministerio de Minas y Energía
EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA,
SECTOR ADMINISTRATIVO DE MINAS Y ENERGÍA
Artículo 1°. INTEGRACIÓN DEL SECTOR ADMINISTRATIVO DE MINAS Y ENERGÍA. El Sector Administrativo de Minas y Energía está integrado por el Ministerio de Minas y Energía que tendrá a su cargo la orientación del ejercicio de las funciones asignadas a las entidades adscritas y vinculadas, sin perjuicio de las potestades de decisión que les correspondan, así como su participación en la formulación de la política, en la elaboración de los programas sectoriales y en la ejecución de los mismos.
Este sector está integrado además por las siguientes entidades:
A. Entidades Adscritas:
Unidades Administrativas Especiales
2. Comisión de Regulación de Energía y Gas - CREG
CAPITULO II.
OBJETIVOS Y FUNCIONES GENERALES DEL MINISTERIO DE MINAS Y ENERGÍA
ARTICULO 2°. OBJETIVOS. El Ministerio de Minas y Energía tiene como objetivos primordiales la formulación y adopción de las políticas, planes generales, programas y proyectos del Sector Administrativo de Minas y Energía.
ARTICULO 3°. FUNCIONES. El Ministerio de Minas y Energía tendrá, además de las funciones que determina el artículo 59 de la Ley 489 de 1998, las siguientes:
LEY 489 DE 1998
Artículo 59.- Funciones. Corresponde a los ministerios y departamentos, sin perjuicio de lo dispuesto en sus actos de creación o en leyes especiales:
6. Participar en la formulación de la política del Gobierno en los temas que les correspondan y adelantar su ejecución.
Artículo 61. Funciones de los ministros. Son funciones de los ministros, además de las que le señala la Constitución Política y las disposiciones legales especiales, las siguientes:
a) Ejercer bajo su propia responsabilidad, las funciones que el Presidente de la República les delegue o la ley les confiera [...]
b) Participar en la orientación, coordinación y control de las superintendencias, entidades descentralizadas y sociedades de economía mixta, adscritas o vinculadas a su despacho, conforme a las leyes y a los respectivos estatutos.
Artículo 67. ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO DE UNIDADES ADMINISTRATIVAS ESPECIALES. Las Unidades Administrativas Especiales son organismos creados por la ley, con la autonomía administrativa y financiera que aquélla les señale, sin personería jurídica, que cumplen funciones administrativas para desarrollar o ejecutar programas propios de un ministerio o departamento administrativo.
De igual forma, por mandato de los artículos 211 CP y 12 de la Ley 489 de 1998 el delegante o «la autoridad competente puede en cualquier tiempo reasumir la competencia y revisar los actos expedidos por el delegatario».
Consta en los considerandos del acto acusado que adolece de un «vacío» la Resolución CREG 063 de 1999, aprobada por el Decreto 2461 de 1999, por la cual se establecieron los Estatutos y el Reglamento Interno de la Comisión, que fue subsanado por el Presidente de la República en ejercicio de su potestad de revisar los actos expedidos por su delegataria, la CREG, disponiendo que el Ministro de Minas y Energía dirimiría los empates.
La inconformidad del actor recae en la designación del Ministro de Minas y Energía como encargado de dirimir los empates que se susciten en el interior de la CREG. Al respecto es pertinente el artículo 208 CP, en que se lee:
Artículo 208.- Los ministros y los directores de departamentos administrativos son los jefes de la administración en su respectiva dependencia. Bajo la dirección del Presidente de la República, les corresponde formular las políticas atinentes a su despacho, dirigir la actividad administrativa y ejecutar la ley.
Fuerza es, entonces denegar las pretensiones de la demanda, pues lejos de contrariar precepto constitucional o legal alguno, el contenido normativo acusado se ciñe en un todo a sus mandatos, y es cabal ejercicio de las atribuciones del Presidente de la República.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
Cópiese, notifíquese y cúmplase.
Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 10 de mayo de 2007.
MARTHA SOFÍA SANZ TOBÓN CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE
Presidenta
GABRIEL E. MENDOZA MARTELO RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT