Demanda de inconstitucionalidad contra el parágrafo 3° del artículo 33 de la Ley 99 de 1993 (parcial), “Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones”.
Demandante:
Gabriel Vanegas Torres.
Magistrado Ponente:
Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución Política, el ciudadano Gabriel Vanegas Torres demandó la inconstitucionalidad del parágrafo 3° del artículo 33 de la Ley 99 de 1993 (parcial), “Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones”.
Mediante Auto del veintiséis (26) de noviembre de dos mil siete (2007), el Magistrado Sustanciador resolvió admitir la demanda, dispuso su fijación en lista y, simultáneamente, corrió traslado al señor Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de su competencia. En dicho Auto se ordenó además comunicar la demanda al Ministerio del Interior y de Justicia, al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, al Director de la Organización Nacional Indígena de Colombia, al Director de la Asociación de Corporaciones Autónomas Regionales y Desarrollo Sostenible -ASOCARS- y a los Decanos de las Facultades de Derecho de las Universidades Rosario, Javeriana y Nacional, para que, si lo estimaban conveniente, intervinieran defendiendo o impugnando la constitucionalidad de la disposición acusada.
Una vez cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución Nacional y en el Decreto 2067 de 1991, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.
II. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA
A continuación se transcribe la norma acusada, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 41.146, de 22 de diciembre de 1993, subrayando los apartes demandados:
(Diciembre 22)
Diario Oficial No. 41.146, de 22 de diciembre de 1993
Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones.
(…) Parágrafo 3º. Del Manejo de Ecosistemas Comunes por varias Corporaciones Autónomas Regionales. En los casos en que dos o más Corporaciones Autónomas Regionales tengan jurisdicción sobre un ecosistema o sobre una cuenca hidrográfica comunes, constituirán de conformidad con la reglamentación que expida el Gobierno Nacional, una comisión conjunta encargada de concertar, armonizar y definir políticas para el manejo ambiental correspondiente.
El Gobierno Nacional reglamentará los procedimientos de concertación para el adecuado y armónico manejo de áreas de confluencia de jurisdicciones entre las Corporaciones Autónomas Regionales y el Sistema de Parques Nacionales o Reservas.
Cuando dos o más Corporaciones Autónomas Regionales tengan a su cargo la gestión de ecosistemas comunes, su administración deberá efectuarse mediante convenios, conforme a los lineamientos trazados por el Ministerio del Medio Ambiente;”
Normas constitucionales que se consideran infringidas
3.2. Fundamentos de la demanda
El demandante señala como razones de inconstitucionalidad de los apartes normativos acusados, las siguientes:
- En primer lugar, sostiene que los apartes demandados otorgan competencias a las Corporaciones Autónomas Regionales -CAR-, para ejercer la administración y manejo de ecosistemas comunes, desconociendo las facultades que en esta materia le asigna la Constitución Política de 1991 a las entidades territoriales. En su criterio, ello resulta lesivo de los principios de autonomía, participación y descentralización de las entidades territoriales, los cuales encuentran sustento en los artículos 1, 2, 246, 286, 287, 288, 330 y 56 transitorio del Texto Superior.
A su juicio, el legislador no podía circunscribir de manera exclusiva la competencia para el manejo y administración de los ecosistemas comunes a las CAR, por lo que era necesario que se estableciera la participación conjunta y armónica de las entidades territoriales con jurisdicción en estos territorios para la definición de estos asuntos.
En relación con el mismo punto, sostiene que la preceptiva acusada “ignora que existe en el país el deber de la colaboración y participación armónica de las diferentes dependencias de la administración (C.P. art. 113), para la ejecución de la política ambiental en el país a la luz de los principios de rigor subsidiario y armonía regional…”.
- En segundo término, afirma que la norma acusada vulnera los derechos y competencias constitucionales de los grupos indígenas, ya que no prevé que éstos participen en las decisiones de administración y manejo de los ecosistemas comunes. En este sentido, los apartes demandados desconocen el principio de diversidad étnica y cultural de la nación colombiana (art. 7 de la C.P.), y comportan un desconocimiento de las facultades que la Constitución le reconoce a las comunidades indígenas en relación con el manejo de los recursos naturales que se encuentran dentro de su territorio, concretamente en los artículos 246, 286, 287 y 330 de dicho ordenamiento Superior.
Sostiene al respecto que, a diferencia de otras entidades territoriales, las comunidades indígenas no sólo gozan de autonomía administrativa, presupuestal y financiera dentro de sus territorios, sino que también se les reconoce “autonomía política y jurídica”, según se desprende de los artículos 246, 286 y 330 constitucionales. A su juicio, ello incluye la posibilidad de adelantar procesos relacionados con el ordenamiento territorial dentro de su jurisdicción a pesar de que aún no exista ley orgánica sobre la materia, potestad que, en consideración a la naturaleza de dichas comunidades, constituye un elemento fundamental que garantiza la subsistencia misma del grupo y la preservación de sus costumbres. Además, dicha autonomía implica un “poder de regulación normativa” que se traduce en la capacidad de expedir normas jurídicas, por lo que debe entenderse que la autonomía de las comunidades indígenas significa que ellas tienen potestad para regular, a través de normas, el uso del suelo, de los recursos naturales que se encuentran en su territorio y, de manera general, de los asuntos ambientales, competencia que, en sentir del demandante, es desconocida por el artículo acusad.
- Por último, aduce que el legislador no podía otorgar competencias en materia de ordenamiento territorial a las CAR mediante la expedición de una ley ordinaria, como la Ley 99 de 1993, sino que, tal como lo establece el artículo 288 de la Carta, este tema debe ser regulado a través de una ley orgánica.
En apoyo de la demanda, el actor sostiene que la acusación contra los apartes acusados se genera en un problema de interpretación y aplicación de los mismos, pues el alcance que le han reconocido las autoridades administrativas en situaciones concretas evidencia un desconocimiento de la participación de las entidades territoriales y de los territorios indígenas en los procesos ambientales. Para ilustrar su afirmación, el actor se refiere a la forma en que se ha adelantado el proceso de ordenación y manejo de la cuenca del Río Palo en el Departamento del Cauca, en el que, según afirma, la CAR encargada no aceptó la participación de las comunidades indígenas de la zona, bajo la consideración de que el parágrafo 3 del artículo 33 de la Ley 99 de 1993 no la contempla.
IV. INTERVENCIONES
- Intervención del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial
Mediante apoderado especial, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial intervino en el proceso de la referencia para defender la constitucionalidad del aparte normativo acusado y solicitarle a la Corte que se declare inhiba para emitir un pronunciamiento de fondo.
Para el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, la demanda presentada no cumple con los requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia que deben ser observados en este tipo de trámites, ya que en ella el actor no efectúa una exposición clara de las razones por las cuales considera que la norma acusada es inconstitucionalidad, ni tampoco existe relación entre los apartes normativos acusados y los artículos de la Carta que cita como violados. En consecuencia, estima que no es posible un pronunciamiento de fondo por ineptitud sustantiva de la demanda.
En todo caso, considera que, en cuanto la acusación es inconsistente y no se predica propiamente de la norma demandada, no existen razones para cuestionar su constitucionalidad. La posición del interviniente es explicada por éste de la siguiente manera:
Empieza por señalar que en ejercicio de la potestad consagrada en el numeral 7 del artículo 150 superior, el legislador estableció el Sistema Nacional Ambiental - SINA, cuya composición institucional se encuentra integrada por distintas entidades estatales encargadas de definir y ejecutar las políticas ambientales. La organización jerárquica de dichas autoridades, de acuerdo con el artículo 4 de la Ley 99 de 1993, se encuentra conformada de la siguiente manera: (i) el Ministerio del Medio Ambiente; (ii) las Corporaciones Autónomas Regionales - CAR; (iii) los departamentos y, finalmente, (iv) los distritos.
Así, luego de realizar una cita de la sentencia C-1345 de 2000 y de transcribir los artículos constitucionales que el accionante estima vulnerados, afirma que dentro de la política ambiental definida en nuestro ordenamiento por la Ley 99 de 1993 y el Decreto 1604 de 2002, las Corporaciones Autónomas Regionales - CAR, son las entidades encargadas de la administración del medio ambiente y de los recursos naturales renovables existentes dentro de su jurisdicción, en los términos del artículo 23 de la Ley 99 de 1993.
De esta manera, el hecho de que la norma acusada prevea la conformación de comisiones integradas por las distintas CAR que tienen jurisdicción sobre ecosistemas comunes, con el fin de definir el manejo y administración de dichos recursos, constituye para el interviniente un mecanismo a través del cual se busca que exista coordinación y armonía entre las distintas Corporaciones Autónomas y, además, establece un principio de planificación ambiental que resulta fundamental para el desarrollo sostenible de los recursos naturales.
En efecto, a través de ella el legislador buscó que las CAR “ejerzan las potestades conferidas por la ley de manera eficiente, coordinada y concertada, cuando surjan circunstancias que puedan poner en riesgo el cumplimiento del mandato legal, como puede ser, por ejemplo, la existencia de dos o más corporaciones con jurisdicción sobre un ecosistema o sobre una cuenca hidrográfica”. Lo anterior, según afirma, se enmarca dentro de las políticas adoptadas en la actualidad por los organismos internacionales encargados del tema ambiental, los cuales exigen el manejo integrado de los recursos naturales, en aras de su protección y conservación.
En este sentido, la norma acusada no vulnera la Constitución Política sino que, por el contrario, ella constituye una herramienta importante para lograr la realización de los mandatos que en materia ambiental estableció el constituyente en la Carta de 1991, en particular, el derecho de todas las personas a gozar de un ambiente sano (art.79 C.P.) y el deber del Estado de planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales (art.80 C.P.)
Sostiene, además, que no es cierto que la disposición objeto de reproche atribuya competencias o facultades a las CAR, ya que son otras normas de la Ley 99 de 1993 las que definen las funciones que deben cumplir estas entidades dentro del SINA. En este orden de ideas, la referida norma se limita a definir la forma en que se ejercerán dichas competencias cuando quiera que existan ecosistemas que hagan parte de más de una jurisdicción, por lo que debe concluirse que ella “no se aparta del marco de jurisdicción y competencia que el legislador define para las corporaciones autónomas regionales”.
A su juicio, tampoco es cierto que, como lo afirma el demandante, a través de esta disposición el legislador haya desconocido las competencias de las entidades territoriales y de las comunidades indígenas en materia ambiental; por el contrario, la propia Ley 99 de 1993 dispone en su Título IX cuales son las facultades de estas entidades en relación con el manejo de los recursos naturales, dentro de las cuales se encuentran las funciones de inspección y vigilancia, de promoción, de expedición de normas con sujeción a los mandatos superiores, de apoyo presupuestario y de desarrollo de programas de cooperación e integración con entidades territoriales equivalentes y limítrofes de países vecinos.
Así las cosas, es claro que el legislador se ocupó de definir claramente las funciones que deben desempeñar las Corporaciones Autónomas Regionales y las que han sido asignadas a las entidades territoriales, previendo, además, distintos mecanismos de coordinación, concertación y armonización entre las entidades involucrada. Ello significa que en materia de política ambiental, el ordenamiento ha previsto las denominadas competencias concurrentes, que implican la participación de diversas autoridades en el manejo de este tema que convergen y no que se excluyen.
En este sentido, para el Ministerio no existe una vulneración de la autonomía de las entidades territoriales o de otras autoridades, ya que ésta sólo puede ser ejercida dentro de los límites y parámetros que fije la Ley, dentro de los cuales, en este caso, se encuentran las facultades de las Corporaciones Autónomas Regionales en materia ambienta.
Adicionalmente, estima que no es cierto, como lo afirma el actor, que la norma acusada vulnere el artículo 288 de la Carta al constituir una distribución de competencias que sólo podía ser establecida mediante una ley orgánica, en particular, de la Ley orgánica de ordenamiento territorial, ya que ella se ocupa de la definición de “competencias político-democráticas de los distintos niveles del Gobierno” y no, de manera fundamental, del tema ambiental. En este sentido, nada obsta para que mediante una ley ordinaria el legislador regule el tema referente a la protección del medio ambiente.
Con base en tales argumentos, se reitera, el interviniente considera que la norma acusada se ajusta a la Constitución, y que la Corte debe declarase inhibida para pronunciarse de fondo, ya que en ella no se regula la situación descrita por el actor en la demanda, ni éste explica de qué manera la misma viola la normatividad constitucional citada.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
En su concepto, el representante del Ministerio Público solicita a la Corte Constitucional que declare la exequibilidad condicionada de la norma acusada.
El Señor Procurador afirma que bajo el sistema existente con anterioridad a la expedición de la Ley 99 de 1993, las funciones ambientales se encontraban establecidas en cabeza de múltiples entidades públicas, lo que generaba conflictos de competencia, decisiones contradictorias y afectación de los recursos naturales. Por tal razón, el legislador creo, en desarrollo de la habilitación constitucional contenida en el numeral 7 del articulo 150 de la Carta, el Sistema Nacional Ambiental - SINA, el cual se encuentra integrado, entre otras entidades, por las Corporaciones Autónomas Regionales, entidades encargadas de administrar, dentro del área de su jurisdicción, el medio ambiente y los recursos naturales renovables.
Bajo la consideración de que dichos recursos pueden llegar a extenderse más allá de la jurisdicción de las CAR, de las entidades territoriales e incluso del propio Estado, la ley previo que la competencia en materia de protección del medio ambiente y de los recursos naturales renovables le corresponde de manera concurrente a la Nación, a los departamentos, municipios y distritos, a los territorios indígenas y a las Corporaciones Autónomas Regionales, tal y como lo ha sostenido la Corte Constitucional en diversos pronunciamiento.
En este escenario, a juicio del representante del Ministerio Público, cuando la norma acusada dispone que el manejo de ecosistemas en los que tenga jurisdicción más de una CAR debe efectuarse mediante una comisión conjunta de las entidades involucradas, que armonice, concerte y defina las políticas correspondientes, no puede entenderse que ella excluye la participación de los entes territoriales o de las comunidades indígenas en el manejo de ecosistemas comunes, así como tampoco de aquellas personas que pudieran resultar afectadas por las decisiones adoptadas.
En efecto, de acuerdo con los mandatos constitucionales, en particular, con los artículos 1, 2 y 133 de la Carta, es claro que cuando la norma habla de concertación, debe entenderse que es necesaria la inclusión de los ciudadanos, de las comunidades indígenas y de las propias entidades territoriales en el proceso de administración y manejo de ecosistemas comunes y no, como lo hace el actor, que la norma acusada excluye a cualquier otra autoridad distinta a las Corporaciones Autónomas Regionales involucradas.
Así las cosas, para el Procurador no es cierto que la norma acusada elimine las competencias de las entidades territoriales o de las comunidades indígenas en materia de gestión de ecosistemas comunes.
En el mismo sentido, el Ministerio Público afirma que no existe en este caso una vulneración del principio de reserva de ley orgánica, como quiera que el tema que regula la norma acusada es el de la asignación de funciones ambientales a las CAR, asunto que el constituyente no reservó a una norma de carácter orgánico, por lo que su definición corresponde a la ley ordinaria.
Por consiguiente, el Procurador General de la Nación solicita a ésta Corporación que se declaren exequibles los apartes acusados, “bajo el entendido que en todos los procesos en los cuales deba darse aplicación a tales preceptos debe garantizarse la participación ciudadana, la de los pueblos indígenas y de las entidades territoriales que puedan resultar afectados por ellos”.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.1. El estudio de la demanda en forma en la Sentencia
Como lo ha destacado esta Corporación en anteriores oportunidade, cuando el Pleno de la Corte avoca el estudio de una demanda de inconstitucionalidad que ha sido previamente admitida, debe proceder a establecer, como cuestión inicial, si la misma fue presentada en legal forma, pues de ello depende que se active su competencia para emitir pronunciamiento de fondo.
En efecto, en cuanto la Carta Política no faculta a la Corte Constitucional para adelantar un control oficioso de constitucionalidad sobre las leyes (C.P. art. 241), pues dicho control se activa a través del ejercicio ciudadano de la acción pública, la posibilidad de llevar a su fin un juicio de inconstitucionalidad, depende en todos los casos de que en la respectiva demanda se delimite el ámbito de competencia del órgano de control, es decir, se circunscriba el campo sobre el cual asumirá el correspondiente análisis, lo cual se concrete mediante el cumplimiento estricto de los requisitos de procedibilidad.
A este respecto, ha aclarado el mismo Tribuna que, aun cuando en principio, es en el Auto admisorio donde se define si la demanda cumple o no con los requisitos mínimos de procedibilidad, ese primer análisis responde a una valoración apenas sumaria de la acción, llevada a cabo únicamente por cuenta del Magistrado Ponente, razón por la cual, la misma no compromete ni define la competencia del Pleno de la Corte, que es en quien reside la función constitucional de decidir de fondo sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes y los decretos con fuerza de ley (C.P. art. 241-4-5).
Bajo ese entendido, la Corte, atendiendo a las circunstancias particulares del caso, está plenamente habilitada para realizar un nuevo análisis de procedibilidad de la demanda en la Sentencia, teniendo en cuenta, ya no solo la acusación, sino también la opinión expresada por los distintos intervinientes y el concepto del Ministerio Público, quienes de acuerdo con el régimen legal aplicable a esta clase de actuaciones, tienen oportunidad de participar en el proceso con posterioridad a la admisión de la demanda, permitiéndole al Pleno de la Corporación contar con mayores elementos de juicio para realizar un estudio completo y detallado sobre su competencia para pronunciarse de fondo.
En el presente caso, quien interviene en representación del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, le solicita a la Corte que se declare inhibida para emitir pronunciamiento de fondo, en razón a que el actor no identificó con precisión el objeto sobre el cual versa la acusación, ni tampoco expuso las razones por las cuales la norma acusada infringe las disposiciones constitucionales citadas en la demanda. Al respecto, sostiene que, en cuanto la acusación gira en torno a las competencias asignadas a las CARS para la administración y manejo los ecosistemas, la demanda se dirigió contra la norma equivocada, ya que tales competencias no se encuentran contenidas en el parágrafo 3° del artículo 33 de la Ley 99 de 1993. De igual manera, explica que, aun cuando el actor cita como violados los artículos 1, 2, 4, 7, 8, 9, 10, 13, 40 numeral 2, 58, 63, 79, 80, 93, 94, 209, 246, 286, 287, 288, 329, 330 y 56 transitorio de la Constitución Política, en realidad no explica las razones por las cuales la norma acusada se aparta de tales preceptos Superiores. De esta manera, considera que no se estructuró una proposición jurídica completa que permita proferir un fallo de fondo con relevancia constitucional.
En ese orden de ideas, antes de cualquier consideración de fondo, y a pesar de que la demanda fue previamente admitida, en el presente fallo, debe empezar la Corte por determinar si es cierto que la misma cumple con los requisitos de procedibilidad previstos en la ley y la jurisprudencia constitucional.
Ha precisado esta Corporación que exigir unos requisitos de procedibilidad permite que, mediante el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, se promueva una verdadera controversia de tipo constitucional, provista de los elementos de juicio pertinentes y suficientes para que la Corte pueda entrar a determinar si, “con base en la acusación, existe o no una oposición objetiva entre una norma legal y la Carta Política, que es el propósito del control de constitucionalidad de las leyes.
Por ello, para que la Corte decida sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes y decretos con fuerza de ley, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación, es necesario que, en cada caso, la demanda reúna los requisitos mínimos señalados en el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991, como son los de incluir en ella: (i) las normas que se acusan como inconstitucionales, (ii) las preceptivas superiores que se estiman violadas y, particularmente, (ii) las razones o motivos por los cuales se considera que dichos textos constitucionales han sido infringidos.
En punto al último requisito, ha explicado la Corte que el mismo le impone al ciudadano una carga de contenido material y no simplemente formal, en el sentido de que no se satisface con el señalamiento de cualquier tipo de razones o motivos, sino que se requiere que tales razones o motivos sean “claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes, por oposición a las acusaciones vagas, abstractas, imprecisas o globales, que no permiten plantear una verdadera controversia de tipo constitucional, y que, por tanto, deben ser desestimadas por improcedentes e ineptas.
En la Sentencia C-1052 de 2001 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), la Corte tuvo oportunidad de explicar en detalle el alcance de los presupuestos de claridad, certeza, pertinencia y suficiencia que deben observarse en la formulación de la acusación, señalando que:
“La claridad de la demanda es un requisito indispensable para establecer la conducencia del concepto de la violación, pues aunque “el carácter popular de la acción de inconstitucionalidad, [por regla general], releva al ciudadano que la ejerce de hacer una exposición erudita y técnica sobre las razones de oposición entre la norma que acusa y el Estatuto Fundamental, no lo excusa del deber de seguir un hilo conductor en la argumentación que permita al lector comprender el contenido de su demanda y las justificaciones en las que se basa.
Adicionalmente, que las razones que respaldan los cargos de inconstitucionalidad sean ciertas significa que la demanda recaiga sobre una proposición jurídica real y existent “y no simplemente [sobre una] deducida por el actor, o implícita e incluso sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto concreto de la demand. Así, el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad supone la confrontación del texto constitucional con una norma legal que tiene un contenido verificable a partir de la interpretación de su propio texto; “esa técnica de control difiere, entonces, de aquella [otra] encaminada a establecer proposiciones inexistentes, que no han sido suministradas por el legislador, para pretender deducir la inconstitucionalidad de las mismas cuando del texto normativo no se desprenden.
De otra parte, las razones son específicas si definen con claridad la manera como la disposición acusada desconoce o vulnera la Carta Política a través “de la formulación de por lo menos un cargo constitucional concreto contra la norma demandada. El juicio de constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de establecer si realmente existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el texto de la Constitución Política, resultando inadmisible que se deba resolver sobre su inexequibilidad a partir de argumentos “vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se acusan. Sin duda, esta omisión de concretar la acusación impide que se desarrolle la discusión propia del juicio de constitucionalida.
La pertinencia también es un elemento esencial de las razones que se exponen en la demanda de inconstitucionalidad. Esto quiere decir que el reproche formulado por el peticionario debe ser de naturaleza constitucional, es decir, fundado en la apreciación del contenido de una norma Superior que se expone y se enfrenta al precepto demandado. En este orden de ideas, son inaceptables los argumentos que se formulan a partir de consideraciones puramente legale y doctrinaria, o aquellos otros que se limitan a expresar puntos de vista subjetivos en los que “el demandante en realidad no está acusando el contenido de la norma sino que está utilizando la acción pública para resolver un problema particular, como podría ser la indebida aplicación de la disposición en un caso específico; tampoco prosperarán las acusaciones que fundan el reparo contra la norma demandada en un análisis de convenienci, calificándola “de inocua, innecesaria, o reiterativa a partir de una valoración parcial de sus efectos.
Finalmente, la suficiencia que se predica de las razones de la demanda de inconstitucionalidad guarda relación, en primer lugar, con la exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche; así, por ejemplo, cuando se estime que el trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado ha sido quebrantado, se tendrá que referir de qué procedimiento se trata y en qué consistió su vulneración (artículo 2 numeral 4 del Decreto 2067 de 1991), circunstancia que supone una referencia mínima a los hechos que ilustre a la Corte sobre la fundamentación de tales asertos, así no se aporten todas las pruebas y éstas sean tan sólo pedidas por el demandante. Por otra parte, la suficiencia del razonamiento apela directamente al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a la presentación de argumentos que, aunque no logren prime facie convencer al magistrado de que la norma es contraria a la Constitución, si despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional. (Negrillas y subrayas fuera de texto)”.
De este modo, la Corte ha dejado sentado que sólo es posible un pronunciamiento sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una ley sometida a juicio mediante demandada ciudadana, cuando previamente se ha constatado que quien la presenta ha observado los requisitos mínimos previstos en la ley y la jurisprudencia, en particular, el que exige expresar de manera clara, cierta, específica, pertinente y suficiente de qué forma la norma acusada viola la Constitución Política. Si, por el contrario, se encuentra que la demanda no cumple las condiciones de procedibilidad mencionadas, la misma es sustancialmente inepta, estando obligado el juez constitucional a abstenerse de fallar de fondo y, en su lugar, a proferir un fallo inhibitorio.
1.3. Ineptitud sustancial de la demanda en el presente caso
A la luz de las consideraciones precedentes, la Corte comparte el criterio expresado por quien interviene en representación del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, en el sentido de considerar que la presente demanda no satisface sustantivamente los presupuestos de claridad, certeza, pertinencia y suficiencia exigidos para la prosperidad de una acción de inconstitucionalidad.
Recuerda la Corte que la norma parcialmente acusada es el parágrafo 3° del artículo 33 de la Ley 99 de 1993, por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el sector público encargado de la gestión y Conservación del Medio Ambiente y los Recursos Naturales Renovables, y se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA. En ese contexto, la citada disposición se ocupa de regular, a través de tres incisos, lo referente al manejo de Ecosistemas Comunes por varias Corporaciones Autónomas Regionales. Así, en el primer inciso, prevé que “En los casos en que dos o más Corporaciones Autónomas Regionales tengan jurisdicción sobre un ecosistema o sobre una cuenca hidrográfica comunes, constituirán de conformidad con la reglamentación que expida el Gobierno Nacional, una comisión conjunta encargada de concertar, armonizar y definir políticas para el manejo ambiental correspondiente”. En el segundo inciso dispone que “El Gobierno Nacional reglamentará los procedimientos de concertación para el adecuado y armónico manejo de áreas de confluencia de jurisdicciones entre las Corporaciones Autónomas Regionales y el Sistema de Parques Nacionales o Reservas. Y, finalmente, en el tercer inciso precisa que “Cuando dos o más Corporaciones Autónomas Regionales tengan a su cargo la gestión de ecosistemas comunes, su administración deberá efectuarse mediante convenios, conforme a los lineamientos trazados por el Ministerio del Medio Ambiente;”
De la citada norma, el actor acusa la expresión “manejo de áreas de confluencia de jurisdicciones entre las Corporaciones Autónomas Regionales y el Sistema de Parques Nacionales o Reservas”, integrada al inciso segundo, y la expresión “Cuando dos o más Corporaciones Autónomas Regionales tengan a su cargo la gestión de ecosistemas comunes, su administración deberá efectuarse mediante convenios…”, la cual hace parte del inciso tercero. Plantea su declaratoria de inexequibilidad, por considerar que las mismas violan los artículos 1, 2, 4, 7, 8, 9, 10, 13, 40 numeral 2, 58, 63, 79, 80, 93, 94, 209, 246, 286, 287, 288, 329, 330 y 56 transitorio de la Constitución Política. Explica al respecto: (i) que los apartes demandados otorgan competencias a las Corporaciones Autónomas Regionales -CAR-, para ejercer la administración y manejo de ecosistemas comunes, sin prever la participación conjunta y armónica de las entidades territoriales y de los grupos indígenas asentados en esos territorios, desconociendo los principios de autonomía territorial y política de unos y otros; y que (ii) el legislador no podía otorgar competencias en materia de ordenamiento territorial a las CAR por vía de una ley ordinaria, como la Ley 99 de 1993, pues, por disposición expresa del artículo 288 de la Carta, se trata de un tema que debe ser regulado a través de una ley orgánica.
En punto a tales acusaciones, destaca el peticionario que ellas se amparan en un problema de interpretación y aplicación de la norma, pues el alcance que le han reconocido las autoridades administrativas en situaciones concretas evidencia un desconocimiento de la participación de las entidades territoriales y de los territorios indígenas en los procesos ambientales.
Pues bien, verificado el contenido normativo de las disposiciones impugnadas y la acusación en que se funda la solicitud de inconstitucionalidad, son varios los motivos que llevan a la Corte a concluir que la demanda es inepta.
La misma situación se presente respecto del cargo por el presunto desconocimiento del trámite de ley orgánica, ya que el actor no explica, ni siquiera en forma mínima, porqué el contenido de las expresiones demandadas requerían ser tramitados como ley orgánica. Al respecto, habrá de señalarse también que la Ley 99 de 1993 contiene los fundamentos de la Política Ambiental en Colombia y, en ese contesto, le asigna a las CARS funciones en materia ambiental, siendo éste un asunto que, por expresa disposición constitucional, no tiene reserva de ley orgánica y su definición corresponde a la ley ordinaria. Por lo tanto, para estructurar un cargo por violación de la reserva de ley orgánica, el actor tiene que entrar a demostrar que las funciones asignadas a las CARS no son propiamente ambientales y que en realidad corresponde a un asunto que debe seguir el trámite de ley orgánica, como puede ser el relacionado con la asignación de competencias normativas a las entidades territoriales (C.P. art. 151), lo cual no sucede en el presente caso ya que, se reitera, el actor no explica porqué la conformación de comisiones conjuntas por parte de las CARS para el manejo de ecosistemas comunes, no es un tema ambiental sino de ordenamiento territorial.
Reiterando la doctrina de la Corte, aun cuando el ciudadano que ejerce la acción pública de inconstitucionalidad no está obligado a hacer una exposición erudita y técnica sobre las razones de oposición entre la disposición que acusa y la Constitución, si le asiste el deber se incluir un mínimo de argumentación en la acusación, que permita a la Corte comprender el contenido de la demanda y las justificaciones en que se basa, lo cual no ocurre en el presente caso.
En este sentido, la jurisprudencia constitucional ha sido clara en señalar que el reproche formulado contra una disposición legal debe ser de naturaleza estrictamente constitucional, lo cual significa que debe fundarse exclusivamente en la apreciación del contenido de las normas Superiores que son objeto de confrontación o enfrentamiento con los preceptos demandados, buscando mostrar la presunta incompatibilidad existente entre unas y otras. Esta situación no tiene ocurrencia en el presente caso, ya que los argumentos utilizados en la demanda, ni hacen referencia a todos los contenidos constitucionales citados como violados, ni contienen elementos de juicio que permitan una confrontación objetiva entre las normas acusadas y la Constitución.
En armonía con lo anterior, tampoco encuentra la Corte que se haya observado en la demanda el requisito de certeza. Ello, en razón a que los cargos en los que el actor funda su acusación no son predicables directamente de los textos demandados. Como ya se ha señalado, la presente demanda se estructura a partir de cuestionar las facultades otorgadas a las CAR para la administración y manejo de ecosistemas comunes, considerando además que se trata de una materia de ley orgánica. Pues bien, si se revisa con detenimiento el contenido general de la norma acusada, se aprecia sin discusión que la misma no regula el tema relacionado con las facultades asignadas a las CAR para el manejo de los ecosistemas, independientemente de que sí se refiera a su participación conjunta en el manejo de los ecosistemas comunes. Las competencias reconocidas a las CAR para la administración del medio ambiente, y en particular para el manejo de los ecosistemas, se encuentra regulado en otras disposiciones de la Ley 99 de 1993, dentro de las que se pueden citar, por ejemplo, los artículos 23 y 31, que concretamente definen la naturaleza jurídica de tales entidades y el ámbito específico de las funciones que les corresponde asumir. Por lo tanto, si se pretende cuestionar las competencias de las CAR en el manejo del medio ambiente, desde la perspectiva de que en ellas no se prevé la participación de los entes territoriales y de los grupos indígenas, o de que el tema debe ser regulado por el trámite de ley orgánica, la demanda debe comprender a otros preceptos y, además, extenderse también a otros contenidos normativos de la misma disposición parcialmente acusada.
Dentro del mismo requisito de certeza, otra deficiencia de la demanda denota su total inobservancia. En ella, tampoco se identificó con precisión el objeto sobre el cual versa la acusación, es decir, no se estructuró una proposición jurídica completa que permita proferir un fallo de fondo con relevancia constitucional. Es cierto que la Corte, en reiterada jurisprudencia, ha consentido la posibilidad de demandar segmentos o partes de artículos, sobre la base de que una disposición puede contener múltiples proposiciones normativas y algunas materializarse en una sola palabra. Sin embargo, también ha aclarado la Corporación que cuando se demanda parcialmente una norma, no es suficiente que el demandante se limite a resaltar la parte que aduce como contraria a la Constitución, sino que es necesario que identifique un segmento con capacidad para expresar, por sí mismo, e incluso con independencia de los demás apartes del texto legal al que se integra, significados comprensibles y coherentes, susceptibles de ser cotejados con los postulados y mandatos constitucionales que se aducen como violados. Ha dicho la Corte que proceder de esta forma asegura que, en caso de que el segmento acusado sea declarado inexequible y por tanto separado del ordenamiento, la parte restante de la norma a la que se integraba pueda subsistir con pleno sentido y relevancia jurídica.
En el presente caso, ya se ha dicho que la norma parcialmente acusada, a través de tres incisos, regula lo referente al manejo de Ecosistemas Comunes por varias CAR, estando dotados cada uno de tales incisos de sentido propio y autónomo, pero que se corresponden en un solo propósito. En el primero, (i) se faculta a varias CAR con jurisdicción sobre un mismo ecosistema, a constituir, de acuerdo a la reglamentación que expida el Gobierno, una comisión conjunta encargada de concertar, armonizar y definir políticas para el manejo ambiental; en el segundo, (ii) se autoriza al Gobierno para reglamentar los procedimientos de concertación; y en el tercero, (iii) se precisa que cuando dos o más CAR tengan a cargo la gestión de ecosistemas comunes, su administración deberá efectuarse mediante convenios, conforme a los lineamientos trazados por el Ministerio del Medio Ambiente. De la citada norma, se reitera, el actor acusa parcialmente el texto de los incisos segundo y tercero del parágrafo 3°. Concretamente, las expresiones “manejo de áreas de confluencia de jurisdicciones entre las Corporaciones Autónomas Regionales y el Sistema de Parques Nacionales o Reservas”, integrada al inciso segundo y que no comprende la totalidad del inciso, y “Cuando dos o más Corporaciones Autónomas Regionales tengan a su cargo la gestión de ecosistemas comunes, su administración deberá efectuarse mediante convenios…”, integrada al inciso tercero y que tampoco abarca todo el citado inciso. Confrontados el contenido de las normas y los apartes acusados, se aprecia que estos últimos no alcanzan a integrar, por sí mismos, una unidad lingüística autónoma, comprensible como regla de derecho, evidenciándose su carácter incompleto y la necesidad de ser integrados con los apartes restantes de los textos para que se les pueda atribuir un verdadero significado susceptibles de ser cotejados con la Constitución. Así, la expresión demandada del inciso segundo solo tiene sentido sobre la base de la atribución de competencia reglamentaria asignada al Gobierno por el propio inciso, como también, la expresión acusada del inciso tercero no adquiere un verdadero significado si no se complementa con la función atribuida al Ministerio del Medio Ambiente en ese último inciso.
En esos términos, considerando que los apartes acusados -vistos en forma separada al resto del inciso al que pertenecen- carecen de sentido completo y no generan efectos jurídicos propios, no cumplen con el requisito de certeza, lo cual es imprescindible para adelantar el juicio de inconstitucionalidad, pues, si en gracia de discusión se diera curso al proceso de inconstitucionalidad en los términos de la demanda, frente a una posible declaratoria de inconstitucionalidad de las expresiones acusadas, los contenidos restantes de la norma perderían coherencia y no producirían efectos jurídicos reales, haciendo que el precepto resulte totalmente inoperante.
En relación con esto último, no sobra precisar, como ya lo ha hecho la Corte en pronunciamientos anteriore, que la atribución legal reconocida a esta Corporación para integrar la unidad normativa, es decir, para vincular al proceso de inconstitucionalidad otros preceptos que no fueron materia de acusación, al margen de tener un alcance excepcional y restrictivo en los términos del artículo 6° del Decreto 2067 de 1991, sólo puede ejercerse cuando se ha verificado previamente que la demanda fue presentada en debida forma; esto es, cuando se determine que la misma ha cumplido con los requisitos formales y sustanciales de procedibilidad de la acción pública de inconstitucionalidad, tal y como éstos han sido consagrados en la ley y precisados por la jurisprudencia constitucional.
Pero aun en el caso remoto de extender el juicio de inconstitucionalidad a la totalidad de los incisos segundo y tercero, la posible declaratoria de inconstitucionalidad de los mismos, como lo pretende el actor, haría también inocua la decisión, pues si lo que en términos generales se cuestiona es la determinación legal de conformar por varias CARS una comisión conjunta para la administración y manejo de los ecosistemas comunes, tal determinación mantendría plena vigencia a través del inciso primero del parágrafo 3° del artículo 33 de la Ley 99 de 1993, en cuyo contenido es que se fija la aludida regla y el cual no fue demandado por el actor.
Para concluir, debe destacarse igualmente, a la manera de complemento de lo ya expuesto, que la presente demanda no satisface el requisito de pertinencia, ya que, tanto el alcance atribuido a los textos acusados, como los argumentos en que sustenta la acusación, encuentran fundamento en un problema de aplicación de la disposición acusada y de otras, por parte de ciertas autoridades administrativas frente a un caso particular y concreto. En la demanda, el propio actor sostiene que el conflicto que plantea se genera a partir de la forma en que se ha desarrollado el proceso de ordenación y manejo de la cuenca del Río Palo en el Departamento del Cauca, en el que, según afirma, la CAR encargada no aceptó la participación de las entidades territoriales y de las comunidades indígenas de la zona, aduciendo ampararse en el artículo 33 de la Ley 99 de 1993. Desde esta perspectiva, el reproche formulado por el peticionario no es propiamente de naturaleza constitucional, como lo exige el requisito de pertinencia, a sí como tampoco es claro que la acusación recaiga sobre el contenido material de los textos acusados, sino de uno deducido por el actor con base en el problema particular expuesto.
VII. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
Notifíquese, comuníquese, cúmplase, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
Magistrado
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Ausente con permiso
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Ausente en comisión
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
RODRIGO ESCOBAR GIL
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
MARCO GERARDO MONROY CABRA
NILSON PINILLA PINILLA
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General