ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD-Naturaleza pública e informal
Existen claros fundamentos superiores para asumir la acción de inconstitucionalidad como una acción pública e informal. Lo primero, en cuanto se trata de una manifestación de un derecho fundamental como el de participar en la conformación, ejercicio y control del poder político; manifestación a través de la cual cualquier ciudadano puede solicitar que aquellas normas que son contrarias a la Carta sean expulsadas del ordenamiento. Y lo segundo, en cuanto el constituyente ha supeditado la interposición de esa acción a la sola acreditación de la calidad de ciudadano; es decir, para ello no exige ni una formación profesional especializada ni tampoco la exigencia de presupuestos formales.
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Condiciones para la proposición/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Exigencias mínimas
El artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 ha establecido unos requisitos para el ejercicio de la acción de inconstitucionalidad. Sin embargo, estos, más que presupuestos formales, constituyen más bien condiciones para la proposición, ante el Tribunal Constitucional, de un debate en términos racionales. Es decir, tales presupuestos se circunscriben a unas exigencias mínimas que permitan conocer lo que es objeto de demanda, las normas superiores infringidas y el motivo de la vulneración, pues si ellas no se atienden no es posible que el Tribunal adelante el juicio técnico de confrontación entre una norma legal y el Texto Superior con miras a su exclusión o no del sistema jurídico. De este modo, si bien la acción de inconstitucionalidad tiene un carácter público e informal, ello no exime al demandante de la necesidad de formular un razonamiento mínimo demostrativo del cargo, Y tal razonamiento debe realizarse de manera objetiva, esto es, confrontando con la Carta Política los enunciados normativos demandados o las reglas de derecho efectivamente contenidas en tales enunciados.
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Compatibilidad entre la naturaleza pública e informal y la motivación razonable
COMISIONES DE REGULACIÓN-Decisiones susceptibles del control de legalidad ante la jurisdicción
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Incumplimiento del deber de plantear de manera objetiva un razonamiento mínimo demostrativo del cargo
Referencia: expediente D-4954
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 73 (parcial) y 74 (parcial) de la Ley 142 de 1994.
Actor: Gabriel Jaime Velásquez Restrepo
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Bogotá, D. C., primero (1º) de junio de dos mil cuatro (2004).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en el artículo 241, numeral 4, de la Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
en relación con la demanda de inconstitucionalidad que, en uso de su derecho político, presentó el ciudadano Gabriel Jaime Velásquez Restrepo contra los artículos 73 (parcial) y 74 (parcial) de la Ley 142 de 1994.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4o. de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues la disposición acusada forma parte de una ley de la República, en este caso, de la Ley 142 de 1994.
B. Consideraciones
1. De acuerdo con el actor, los artículos 73.8, 73.9 y 74.3.b) de la Ley 142 de 1994 vulneran los artículos 116, 228 y 229 de la Carta Política porque le atribuyen funciones judiciales a las comisiones de regulación desconociendo la naturaleza esencialmente dispositiva de los mecanismos alternativos de solución de conflictos y de acuerdo con la cual los métodos de justicia alternativa están supeditados al poder habilitante de las partes. En suma, tales disposiciones son inexequibles, afirma, porque permiten que las comisiones de regulación resuelvan conflictos de índole judicial no por el mutuo consenso de las partes sino a solicitud de una de ellas o aún de manera oficiosa, permisión esta que restringe injustificadamente el derecho de todas las personas a acceder a la administración de justicia.
El Ministerio de Minas y Energía y la Comisión de Regulación de Telecomunicaciones le solicitaron a la Corte, como petición principal, proferir un fallo inhibitorio, dado que el actor no cumplió las exigencias mínimas impuestas por el ejercicio del control de constitucionalidad.
Esas dependencias, como petición subsidiaria, y la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la Escuela Superior de Administración Pública, el Ministerio de Comunicaciones, la ciudadana Martha Clemencia Cediel de Peña y el Procurador General de la Nación le solicitaron a la Corte declarar exequibles los preceptos demandados. El argumento fundamental es común a todos estos intervinientes: El actor considera que las disposiciones demandadas le atribuyen funciones judiciales a las comisiones de regulación y que lo hacen desconociendo normas superiores relativas a la prestación del servicio de la justicia. No obstante, afirman, esas disposiciones no le atribuyen a las comisiones de regulación funciones judiciales sino funciones administrativas y por ello carece de fundamento la confrontación que se hacen con los artículos 116, 228 y 229 de la Carta. El Procurador es enfático en el punto y concluye que el actor incurre en un error al atribuirle a las normas demandas una naturaleza y unos efectos que no le corresponden y al apoyar la demanda en cargos que parten de ese equivocado entendimiento.
Sólo la Comisión de Regulación de Energía y Gas hizo un planteamiento diferente: Le solicitó a la Corte declarar inexequible el artículo 73.8 de la Ley 142 de 1994 por atribuir a las comisiones de regulación una función judicial y declarar exequible el artículo 73.9 por atribuir a tales entidades funciones administrativas.
2. La Corte se ocupa de dar respuesta a la solicitud formulada por el Ministerio de Minas y Energía y por la Comisión de Regulación de Telecomunicaciones en el sentido de proferir un fallo inhibitorio por la ineptitud sustancial de la demanda. Para estas entidades intervinientes, el actor se limitó a indicar las normas legales demandadas y las normas superiores que considera vulneradas pero se abstuvo de indicar, de manera razonable, los motivos por los cuales consideraba que concurría tal vulneración.
La Corte advierte que el argumento expuesto por el Ministerio de Minas y Energía y por la Comisión de Regulación de Telecomunicaciones es retomado, aunque con un enfoque diferente, por los restantes intervinientes - con la excepción ya indicada- y por el Procurador General de la Nación. En efecto, en tanto que para aquellas entidades el actor no fundamenta adecuadamente el cargo por atribuirles a las normas demandadas un contenido que no tienen y tal situación debe conducir a la Corte a proferir un fallo inhibitorio; para aquellos intervinientes y para el Ministerio Público, el actor sí incurre en ese yerro pero, a pesar de esa circunstancia, la decisión debe ser de fondo: Se debe declarar la exequibilidad de los preceptos demandados pues no vulneran los artículos 116, 228 y 229 de la Carta.
3. De acuerdo con el artículo 40 superior, todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político y una de las manifestaciones de ese derecho, según el numeral 6º de esa disposición, consiste en interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y de la ley. Y, por otra parte, el artículo 242, numeral 1º, dispone que cualquier ciudadano podrá ejercer las acciones públicas de constitucionalidad previstas en el artículo 241.
Como puede advertirse, existen claros fundamentos superiores para asumir la acción de inconstitucionalidad como una acción pública e informal. Lo primero, en cuanto se trata de una manifestación de un derecho fundamental como el de participar en la conformación, ejercicio y control del poder político; manifestación a través de la cual cualquier ciudadano puede solicitar que aquellas normas que son contrarias a la Carta sean expulsadas del ordenamiento. Y lo segundo, en cuanto el constituyente ha supeditado la interposición de esa acción a la sola acreditación de la calidad de ciudadano; es decir, para ello no exige ni una formación profesional especializada ni tampoco la exigencia de presupuestos formales.
Con todo, el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 ha establecido unos requisitos para el ejercicio de la acción de inconstitucionalidad. Sin embargo, estos, más que presupuestos formales, constituyen más bien condiciones para la proposición, ante el Tribunal Constitucional, de un debate en términos racionales. Es decir, tales presupuestos se circunscriben a unas exigencias mínimas que permitan conocer lo que es objeto de demanda, las normas superiores infringidas y el motivo de la vulneración, pues si ellas no se atienden no es posible que el Tribunal adelante el juicio técnico de confrontación entre una norma legal y el Texto Superior con miras a su exclusión o no del sistema jurídico.
De este modo, si bien la acción de inconstitucionalidad tiene un carácter público e informal, ello no exime al demandante de la necesidad de formular un razonamiento mínimo demostrativo del cargo, Y tal razonamiento debe realizarse de manera objetiva, esto es, confrontando con la Carta Política los enunciados normativos demandados o las reglas de derecho efectivamente contenidas en tales enunciados. Esto por cuanto el Tribunal Constitucional no puede, por vía de la acción de inconstitucionalidad, realizar un juicio técnico de confrontación entre el Texto Fundamental y reglas de derecho inexistentes, es decir, extraídas no de los enunciados cuestionados sino del criterio subjetivo del actor.
4. Sobre este particular, esto es, la compatibilidad existente entre la índole pública e informal de la acción de inconstitucional y la motivación razonable exigida al actor como un presupuesto para el surgimiento del debate propuesto ante el Juez Constitucional, la Corte en la Sentencia C-183-02, hizo varias consideraciones que resultan aplicables al caso hoy sometido a consideración:
3. La acción de inconstitucionalidad tiene una naturaleza pública e informal pues materializa la facultad que le asiste a todo ciudadano de cuestionar la validez del derecho producido en la instancia legislativa del poder público.
Se trata de una acción pública, de un derecho ciudadano que se explica por la racionalidad del Estado Constitucional pues ya que el Texto Fundamental recoge los contenidos mínimos del acuerdo que posibilita la convivencia y que esos contenidos vinculan a todos los poderes públicos, cualquier ciudadano se encuentra legitimado para cuestionar una norma por su contrariedad con esa Carta Política y para pretender legítimamente que ella sea excluida del ordenamiento jurídico.
Por otra parte, se trata de una acción informal que no está sometida a mayores exigencias pues entre más formalismos se le imprima, entre más se especialice el lenguaje para interponerla, menor será el número de ciudadanos habilitados para accionar en defensa del Texto Superior y es claro que con ello se restringiría ilegítimamente el carácter democrático de ese medio de control constitucional.
4. Sin embargo, a pesar de esa particular naturaleza de la acción pública de inconstitucionalidad, el actor no está exento del cumplimiento de las mínimas exigencias impuestas por la ley pues esas exigencias operan como condiciones que posibilitan el surgimiento del debate jurídico que es consustancial al proceso de constitucionalidad y se encaminan a aportar los supuestos racionales en los que se apoya el planteamiento del problema que ha de decidir el Tribunal Constitucional. Por eso, en caso de incumplirse tales exigencias, ese debate no puede suscitarse por ausencia de los supuestos que lo apoyan y, en esas condiciones, el Tribunal, tras evidenciar las limitaciones de la demanda interpuesta, debe declararse inhibido para pronunciarse de fondo.
De allí por qué el actor deba dar cumplimiento al artículo 2° del Decreto 2067 de 1991 señalando en la demanda las normas acusadas como inconstitucionales, trascribiéndolas o allegando un ejemplar de su publicación oficial; indicando las normas constitucionales que se consideran infringidas; exponiendo las razones por las cuales ellas se consideran violadas y, cuando sea necesario, precisando el trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado, la forma en que fue quebrantado y la razón por la cual la Corte es competente para conocer de la demanda.
Adviértase cómo esas exigencias remiten al planteamiento de un razonamiento mínimo demostrativo del cargo, razonamiento que debe exponerse de manera objetiva, esto es, indicando las razones de la contrariedad entre el Texto Fundamental y la norma demandada. De allí por qué en sede de control constitucional no puedan esgrimirse criterios subjetivos o de inconveniencia pues estos son ajenos a la naturaleza del debate constitucional ya que éste es un juicio técnico de confrontación entre el Texto Superior y una norma legal y no puede dar cabida a la personal percepción que el actor tenga de los preceptos demandados o de su inconveniencia en el universo jurídico. Como lo ha expuesto esta Corporación:
'Cuando el ciudadano pone en movimiento el control constitucional por la vía de la acción, se le impone la carga procesal de señalar las normas constitucionales violadas y también el concepto de su violación. Esto último comporta la obligación de determinar con toda claridad de qué modo las normas acusadas contradicen o vulneran los preceptos de la Constitución, con el fin de destruir la presunción de constitucionalidad, sin perjuicio de que la Corte pueda extender el análisis de constitucionalidad frente a normas no invocadas expresamente en la demanda. Pero lo que no puede ser admitido es que bajo una interpretación que haga el demandante del contexto de un cuerpo normativo se puedan deducir, por vía indirecta, presuntas violaciones de la Constitución, por la manera en que el legislador reguló una determinada materia'.
En esa dirección, la Corte ha resaltado como el criterio subjetivo del actor es incompatible con la argumentación del cargo de inexequibilidad:
'..la argumentación de la inconstitucionalidad es un requisito material sine qua non de la demanda, pues no sólo concreta el derecho ciudadano a participar en el control político (C.P. arts. 40-9 y 241) sino que centra el debate jurídico en argumentos constitucionalmente relevantes. En efecto, esta Corporación ya había dicho que “la formulación de un cargo constitucional concreto contra la norma demandada es uno de los requisitos materiales que debe cumplir el demandante, puesto que “el ataque indeterminado y sin motivos no es razonable y se opone a la inteligencia que debe caracterizar al hombre”.
Ahora bien, lo anterior sugiere un interrogante ¿cómo debe ser la argumentación del cargo? En primer lugar, es necesario aclarar que el control constitucional en Colombia no exige un formalismo o una técnica especial que deba ser estrictamente cumplida por el demandante, pues la acción pública de inconstitucionalidad tan sólo exige un grado de motivación razonable que permita inferir una acusación constitucional. Por consiguiente, en criterios generales, las razones de la demanda deben explicar de manera coherente (i) una contradicción entre la norma impugnada y la Constitución (ii), la cual debe originarse directamente de lo acusado (iii), puesto que la incompatibilidad debe encontrarse en la norma y no en un juicio subjetivo de la misma. Ahora bien, esta última condición no significa que la Corte Constitucional debe desconocer diferentes interpretaciones de la norma, pues son relevantes en el juicio constitucional todas las interpretaciones posibles que surgen objetiva y directamente de la norma, pero no le sirven al proceso constitucional aquellos entendimientos derivados única y exclusivamente del criterio subjetivo del operador jurídico. Finalmente, las razones de la inconstitucionalidad deben ser estrictamente jurídicas (iv), pues la protección y supremacía de la Carta Colombiana se desarrolla a partir de un modelo jurisdiccional, en donde el juez constitucional realiza una comprobación de la contradicción entre dos normas, una de las cuales prevalece formal y materialmente'
En suma, entonces, la acción de inconstitucionalidad tiene una naturaleza pública e informal pero a esa índole no se opone el cumplimiento, por parte del actor, de las mínimas exigencias impuestas en la ley. De allí por qué, en caso de incumplirse tales exigencias, no se suscite el debate inherente al proceso de constitucionalidad y deba optarse por una decisión inhibitoria (Sentencia C-183-02).
5. En el caso presente, el actor demanda los artículos 73.8, 73.9 y 74.3.b) de la Ley 142 de 1994. A continuación, la Corte retoma el encabezado de ese artículo y los apartes demandados:
Artículo 73. Funciones y facultades generales.
Las comisiones de regulación tienen la función de regular los monopolios en la prestación de los servicios públicos, cuando la competencia no sea, de hecho, posible; y, en los demás casos, la de promover la competencia entre quienes presten servicios públicos, para que las operaciones de los monopolistas o de los competidores sean económicamente eficientes, no impliquen abuso de la posición dominante, y produzcan servicios de calidad. Para ello tendrán las siguientes funciones y facultades especiales:
73.8. Resolver, a petición de cualquiera de las partes, los conflictos que surjan entre empresas, por razón de los contratos o servidumbres que existan entre ellas y que no corresponda decidir a otras autoridades administrativas. La resolución que se adopte estará sujeta al control jurisdiccional de legalidad.
73.9. Resolver, a petición de cualquiera de las partes, los conflictos que surjan entre empresas, y que no corresponda decidir a otras autoridades administrativas, acerca de quién debe servir a usuarios específicos, o en qué regiones deben prestar sus servicios. La resolución que se adopte estará sujeta al control jurisdiccional de legalidad. La resolución debe atender, especialmente, al propósito de minimizar los costos en la provisión del servicio.
Artículo 74. Funciones especiales de las comisiones de regulación.
Con sujeción a lo dispuesto en esta Ley y las demás disposiciones que la complementen, serán además, funciones y facultades especiales de cada una de las comisiones de regulación las siguientes:
74.3. De la Comisión Reguladora de Telecomunicaciones:
b) Resolver los conflictos que se presenten entre operadores en aquellos casos en los que se requiera la intervención de las autoridades para garantizar los principios de libre y leal competencia en el sector y de eficiencia en el servicio.
Pues bien. El actor manifiesta que las normas jurídicas demandadas que se acaban de citar, vulneran los artículos 116, 228 y 229 de la Carta. Y el cargo lo circunscribe a la restricción ilegítima del derecho al acceso a la administración de justicia.
No obstante, la Corte advierte, siguiendo el tenor literal de una de las normas demandadas - Artículo 73.8 de la Ley 142 de 1994-, que las decisiones proferidas por las comisiones de regulación son susceptibles de control de legalidad ante la jurisdicción contencioso administrativa.
De acuerdo con esto, si esas decisiones son susceptibles de control de legalidad ante la jurisdicción, no se advierte el motivo por el cual el actor afirma que con la atribución a las comisiones de regulación de la facultad para proferir tales decisiones se restringe ilegítimamente el derecho de acceso a la administración de justicia.
Es decir, si es la misma ley la que, de manera expresa y clara, reconoce la facultad de cuestionar la legalidad de tales decisiones por vía judicial, no se advierten, al menos en principio, razones que conduzcan a afirmar que las normas demandadas restringen de manera ilegítima el citado derecho. De allí que, si el actor afirma que la atribución de esas facultades restringe ese derecho y que en razón de tal restricción las normas demandadas contrarían la Carta Política, aquél se encontraba en el deber de indicar las razones que sustentaban tal afirmación.
O, lo que es lo mismo: Frente al tenor literal de una de las normas acusadas, la simple afirmación de vulneración de la Carta por la restricción del derecho de acceso a la administración de justicia, es insuficiente para el planteamiento del cargo. En lugar de ello, la exigencia impuesta por la ley en cuanto al planteamiento de un razonamiento mínimo demostrativo del cargo le imponía al actor ser más específico en su formulación. Y esto es entendible pues sólo si se exponen esas razones particulares le es posible al Tribunal, en un caso como el planteado, emprender el juicio técnico de confrontación entre lo demandado y la Carta Política.
Entonces, la Corte encuentra que el actor debió ser mucho más específico en la formulación del razonamiento mínimo demostrativo del cargo. Esto es, debió indicar el motivo por el cual concurría la restricción ilegítima de ese derecho fundamental muy a pesar de que una de las normas demandadas prevé la viabilidad del control judicial de las decisiones proferidas por las comisiones de regulación. Como no procedió de esa manera, el demandante incumplió el deber de plantear, de manera objetiva, un razonamiento mínimo demostrativo del cargo.
Ante tal situación, si bien la Corte tiene claridad sobre las normas legales demandadas y las disposiciones superiores que el actor estima vulneradas, desconoce las razones por las cuales concurre tal vulneración pues el actor se abstuvo de formularlas. Este proceder del actor plantea un claro incumplimiento del deber que le asiste de exponer los motivos de la vulneración y ante ello a la Corte no le queda alternativa diferente que la de declararse inhibida para fallar de fondo por ineptitud sustancial de la demanda.
VI. DECISIÓN
Con fundamento en las precedentes motivaciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declararse INHIBIDA para fallar en relación con la demanda interpuesta contra los artículos 73.8, 73.9 y 74.3.b) de la Ley 142 de 1994.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
RODRIGO ESCOBAR GIL
MARCO GERARDO MONROY CABRA
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
ALVARO TAFUR GALVIS
IVÁN HUMBERTO ESCRUCERÍA MAYOLO
Secretario General (E)